Desde el neoliberalismo austericida de Europa hacia la reconstrucción social en España: propuestas para la reforma constitucional: From austerity neoliberalism in Europe to social reconstruction in Spain: Proposals for constitutional reforms

Abstract

1. Constitución económica, crisis e integración europea

La locución “Constitución económica” se refiere a un conjunto de normas básicas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica de un país.¹ Un agregado de disposiciones normativas que, en el caso concreto de la Constitución española de 1978 (CE), se caracteriza por su ductilidad y apertura.² En otros términos, en España no disponemos de un sistema económico constitucionalmente predefinido, dando con ello cabida a la puesta en práctica de diversos sub-sistemas, en la mayoría de los casos en consonancia con el color político del gobierno de turno.³ Ahora bien, los confines de nuestra Constitución económica hace tiempo que parecen ser los que se decide que sean desde la Unión Europea (UE).⁴ Así lo puso de manifiesto la reforma del art. 135 CE⁵ en respuesta a un mandato europeo, el de constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria, que hunde sus raíces en el llamado Coloquio Lippman, donde un sector del liberalismo clásico inició el abandono de la “ilusión naturalista” del laissez faire para dar paso al Estado como garante del libre mercado.⁶

El ordoliberalismo, adelantemos ya, tendrá un gran influjo durante las primeras fases del proceso de integración comunitaria.⁷ Y bajo el paraguas de la teoría neoliberal de Buchanan,⁸ la Constitución económica europea⁹ acabará de definirse precisamente con la petrificación jurídica de la estabilidad presupuestaria en el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG)¹⁰. El llamado Pacto Fiscal, hoy a debate, incorporó en su seno (art. 3) un (polémico) mandato de constitucionalización de la Golden Rule. Imperativo rápidamente asumido por España¹¹ que, en el marco de la devastadora Gran Recesión,¹² se convirtió así en una adelantada en el cumplimiento de las exigencias europeas en materia presupuestaria. Pero las formas y medios de cumplimiento de la Regla de oro no siempre son fáciles de conciliar con los requerimientos propios de nuestros Estados del bienestar.¹³

La ausencia de un modelo acabado¹⁴ no justifica la apertura del ordenamiento español a cualquier sistema económico.¹⁵ Al erigir a España como un Estado social, la Constitución de 1978 expresó la voluntad de quienes nos sometimos a ella de construir y desarrollar un sistema económico respetuoso con los derechos sociales.¹⁶ Los arts. 1.1 (reconocimiento formal del Estado social) y 9.2 (garantía de la igualdad material) CE formalizan el núcleo social de nuestra Constitución económica, que queda así condicionada al reconocimiento de un conjunto de derechos, los económicos, sociales y culturales, plasmación constitucional del principio de solidaridad.¹⁷ En la práctica, sin embargo, la definición constitucional de España como un Estado social no parece haber servido para establecer unas fronteras intransitables para la economía. La experiencia vivida durante la crisis de la eurozona nos demostró una cuestionable subyugación de los objetivos de nuestro Estado del bienestar a un sistema económico dirigido por las condiciones y necesidades del mercado.¹⁸ La austeridad no era la única, ni la mejor de las alternativas posibles.¹⁹Pero esta fue la senda elegida para intentar incardinar nuestro país hacia el crecimiento. Una elección en la que tuvo mucho que ver nuestro sometimiento a un neoliberalismo económico europeo que si bien asomó ya la cabeza en los inicios mismos del proceso de integración,²⁰ acabó por definirse en el marco de la todavía no tan lejana crisis de 2008.²¹

En Europa, la contención del gasto público en el contexto de la Gran Recesión como respuesta al beatificado principio de estabilidad presupuestaria trajo consigo la degradación de la equidad, la igualdad, la justicia y la solidaridad.²² España y sus políticas de austeridad fueron, sin duda, un ejemplo paradigmático. Y ante el desmantelamiento de nuestro Estado de bienestar, no fueron pocos los que revivieron el discurso de la urgencia de la reforma constitucional e incluso entendieron que sin ella, el país se “hundiría irremediablemente”.²³ Desde luego, motivos no faltaban para retomar el debate. La crisis de 2008 desencadenó iniciativas legislativas, políticas públicas y desarrollos jurisprudenciales que provocaron importantes retrocesos en materia social. Así, las propuestas de levantar muros constitucionales de contención frente a una austeridad desbocada no solo eran comprensibles, sino que resultaban también deseables. Además, el debate sobre la reforma de nuestra Carta Magna en materia de derechos sociales sigue siendo de la mayor trascendencia en el escenario actual.

Aunque en los últimos dos años hemos presenciado un (al menos aparente) cambio de paradigma con la crisis del SARS-Cov-2, la guerra de Ucrania nos ha situado de nuevo en el filo de la navaja. La inflación, el aumento de la deuda y la ralentización del crecimiento amenazan con un nuevo “austericidio” frente al que tendríamos que retomar el para nada novedoso, pero siempre crucial, debate sobre el refuerzo de la protección constitucional de los derechos sociales. Y este es precisamente el objetivo principal de estas páginas, servir de acicate para que, desde la academia, volvamos a tomar el pulso a nuestros representantes políticos poniendo de nuevo sobre la mesa los argumentos económicos, jurídicos e incluso sociales que, sin obviar todos los límites, justifican la necesidad de una serie de reformas constitucionales en España que fortifiquen nuestro Estado social frente a nuevas políticas basadas en la doctrina de la austeridad expansiva.

Para ello, el trabajo comienza con un análisis de la influencia del neoliberalismo económico en el proceso de integración europea, desde el influjo de los postulados del federalismo neoliberal durante las primeras etapas del proyecto comunitario, hasta la materialización de los pilares del ordoliberalismo y de la Economía constitucional de Buchanan con el blindaje jurídico a nivel europeo de la estabilidad presupuestaria en el contexto de la Gran Recesión. Se trata así de demostrar que la constitucionalización de la Golden Rule y la opción por los recortes sociales durante la crisis de 2008, que abordamos también en el segundo epígrafe de este trabajo, no estuvieron carentes de ideología. Y la elección de la austeridad en contextos de recesión no parece ser la mejor de las alternativas posibles en términos sociales. Para probarlo, en su primera parte, el tercer epígrafe se centra en los efectos de la estabilidad presupuestaria y la austeridad en el contexto de la crisis de la eurozona en España. El objetivo no es otro que justificar, desde los hechos, la necesidad de operar en nuestro texto constitucional una serie de reformas a partir de las que garantizar la indivisibilidad, interdependencia e interconectividad de todos los derechos, así como ciertos límites a las posibles regresiones en materia social. A dichas propuestas de reforma dedicamos la segunda parte del tercer epígrafe, cerrando el texto un apartado final que, a modo de conclusión, analiza las respuestas desde las instituciones europeas y las autoridades nacionales a la crisis derivada de la pandemia del Coronavirus, pero advirtiendo de la amenaza que para la inversión y el gasto social supone la actual guerra de Ucrania. Se pretende de este modo alertar sobre la inconveniencia de relajarnos frente al abandono de la ortodoxia presupuestaria y la apuesta por la inversión, identificando la nueva crisis como un argumento adicional para retomar el necesario debate sobre la reforma constitucional.

2. El austericidio. Entre la arquitectura neoliberal del euro y el fetichismo del déficit

Ya en 1939, en su ensayo The Economic Conditions of Interstate Federalism, Hayek advirtió que un orden internacional pacífico y estable pasaba por la creación de una federación interestatal en la que la política exterior y la defensa común debían estar encomendadas a un gobierno central. Pero para ello era también imprescindible un régimen económico común con libertad de movimiento para las personas, el capital y las mercancías. Sin embargo, ciertos asuntos económicos no podrían ser ejercidos ni por los Estados ni por la federación. Concluía así Hayek que para que una federación de esta entidad pudiera funcionar en la práctica, era necesario “menos gobierno”. Para el economista austriaco, su creación implicaba necesariamente la liberalización,²⁴ postulado cuyos ecos no tardaron en resonar sobre el proyecto de integración comunitaria.²⁵

Efectivamente, la influencia del federalismo neoliberal en los orígenes del proceso de construcción europea ha sido ampliamente aceptada por la doctrina.²⁶ Influjo que defendió el propio Rueff al final de su vida,²⁷ y que es difícil de cuestionar si tenemos en cuenta, por ejemplo, los análisis proeuropeos de Allais y Rougier.²⁸ En pocas palabras, la transformación de la UE en “un vehículo para la liberalización del capitalismo” no comenzó con la crisis de 2008. Ni el TECG ni otras medidas adoptadas por las instituciones europeas en los años cúspide de la Gran Recesión pueden ser consideradas como estrictamente novedosas, sino más bien como “parte de una ya antigua estrategia neoliberal en Europa”.²⁹ Ahora bien, la institucionalización de la estabilidad presupuestaria en el contexto de la crisis y la apuesta decidida por la austeridad como canal de cumplimiento de la Golden Rule, fueron cruciales para el catastrófico devenir de nuestros ya de por sí erosionados Estados del bienestar.

2.1. La deriva neoliberal del proyecto europeo

Los países occidentales de las economías mixtas keynesianas de la segunda posguerra mundial no solo disponían de sus propias monedas y, por tanto, de la posibilidad de distorsionar los mercados para satisfacer las demandas de justicia social. Además, entre sus instituciones centrales, contaban con los grupos de presión del trabajo y del ca-pital. En ellos se apoyaban para intentar garantizar el pleno empleo y una distribución aceptable de la riqueza. Sin embargo, la “revolución neoliberal” arrasó prácticamente con todo ello,³⁰ incidiendo directamente sobre el proceso de conformación de la hoy UE. Pero, ¿cuáles fueron los postulados neoliberales que terminaron por fraguar en la Constitución económica europea y cuáles sus concretas manifestaciones?

Para el ordoliberalismo,³¹ el Derecho no puede entenderse como mero elemento justificador de unas relaciones económicas previas, sino como el elemento fundamental sin el cual tales relaciones no podrían darse. Ahora bien, para los de la Escuela de Friburgo el Estado no tiene por objetivo la redistribución de la riqueza, sino el impulso de los principios que creen consustanciales al libre mercado y la competencia. Así, a pesar de la creencia más generalizada,³² en una economía social de mercado (consagrada ya en el art. 3.3 del vigente Tratado de la UE) lo social queda subordinado a la libertad de mercado.³³ Y dado que en sistemas democráticos el orden jurídico-estatal en su relación con el mercado no es inalterable, los principios constituyentes que garantizan su inmutabilidad,³⁴ esto es, la propiedad privada, la libertad contractual, la responsabilidad de los agentes económicos, la estabilidad monetaria, la apertura de los mercados y la estabilidad de la política económico-presupuestaria, deben estar protegidos al más alto nivel jurídico. Esta pretensión de petrificación jurídica, que en cierto modo impermeabiliza la intervención del Estado frente a las políticas anticíclicas de corte keynesiano y que, como veremos, Buchanan aspiraba a elevar a nivel constitucional, va a marcar los inicios mismos del proyecto europeo.

En 1975 Delors entró a formar parte de un comité de la Dirección de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión europea que tenía como cometido elaborar un informe sobre los factores estructurales de la inflación. La idea subyacente, a la que en un principio fue ajeno quien después sería presidente del Ejecutivo comunitario, era justificar la necesidad de reformas estructurales en los mercados laborales para que las empresas europeas pudieran mantener su competitividad. Pero en su programa, Delors identificó la inflación no como un problema derivado de los precios de los productos básicos o de la existencia de sindicatos fuertes, sino como el resultado del desorden capitalista imperante. En 1976, el Grupo Maldague presentó un informe que sostenía la necesidad de exigir una mayor responsabilidad a las grandes empresas en su rendición de cuentas y de basar la competitividad en los derechos sociales. Su prohibición supuso así la confirmación de la ideología neoliberal imperante en la Comisión.³⁵ Además, la férrea defensa de la libre competencia estuvo tradicionalmente acompañada de una firme oposición a la mutualización de la deuda. El Libro blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo presentado por Delors en diciembre de 1993, una de las primeras iniciativas para la creación de eurobonos, fue pronto dejado de lado como consecuencia de la diligente oposición de la Dirección General de Economía y Finanzas del Bundesbank.³⁶ La frontal negativa alemana se basaba ya entonces en la idea de que un programa de inversión financiado con bonos no contabilizados como deuda nacional, socavaría las condiciones de estabilidad acordadas en Maastricht.³⁷ Y es que la Unión Económica y Monetaria (UEM) se subordinó desde el principio al cumplimiento por los Estados miembros (EEMM) a los denominados “criterios de convergencia” con objeto de alcanzar un grado suficiente de homogeneidad económica.³⁸

Durante la creación de la moneda única, sus fundadores se centraron en las posibles repercusiones externas si los EEMM se sobreendeudaban. Para sus diseñadores, si esa deuda se monetizaba habría inflación, una inquietud permanente para Alemania. De este modo, los países de la eurozona tuvieron que comprometerse desde el primer momento a mantener un nivel bajo de déficit y deuda, fijado finalmente por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC).³⁹ El blindaje jurídico-constitucional de los principios fundamentales del ordoliberalismo comenzadaba así a abrirse paso en el ámbito comunitario.

Como apuntamos más arriba, es a Buchanan a quien se debe la teorización de la consagración a nivel constitucional de ese núcleo indisponible que integran los Konstituierende Prinzipien. La Economía Constitucional de Buchanan (EC) sigue el modelo de homo economicus: el individuo se conduce únicamente por la maximización continua de sus intereses y beneficios. Sobre la base de tal idea-fuerza, desde una óptica muy semejante a la del ordoliberalismo, propugna un Estado que asegure las condiciones en las que se desenvuelve el homo economicus frente a alternaciones de las mayorías. Las reglas del juego en este caso vienen establecidas en una Constitución que, resultado de un proceso de decisión colectiva, proyecta el temor contramayoritario de la unanimidad originaria sobre los mecanismos que permitirían al Estado subvertir redistributivamente el equilibrio contractual. Para la EC, solo la unanimidad protege y respalda la libertad y los derechos del individuo. Y el temor hacia la expansión del Estado en la economía se amplía además como consecuencia de la aplicación del modelo a la Administración Pública que, en el ideario buchaniano, siempre tenderá a una continua expansión presupuestaria y de gasto. Para Buchanan, al limitar la capacidad presupuestaria se conseguirá limitar el peligro de su tendencia innata a la expansión. Y los límites a dicha expansión han de ser vinculantes y tendentes a la permanencia. Es así como se explica la propuesta de constitucionalización de la estabilidad presupuestaria⁴⁰ que, en el marco de la UE tendrá lugar, como venimos advirtiendo, a través del TECG.

Como ponen de manifiesto Princen y Van Esch, las tesis del ordoliberalismo y de la EC fueron las que más influyeron a lo largo de todo el proceso de construcción del PEC,⁴¹ que aunque procuraría solidez al euro, puso en serias dificultades a los EEMM al limitar sus facultades fiscales y presupuestarias para configurar su política económica y, por tanto, corregir posibles desajustes en sus balanzas de pagos y los consecuentes desequilibrios sociales.⁴² Recordemos que una economía dispone de tres mecanismos para reestablecer el pleno empleo. La bajada de los tipos de interés, para estimular el consumo y las inversiones. La bajada de los tipos de cambio, para estimular las exportaciones. Y la puesta en marcha de una política fiscal para incrementar el gasto o reducir los impuestos. El euro eliminó las dos primeras posibilidades y los criterios de convergencia hicieron lo propio con la posibilidad del recurso a la política fiscal en el sentido antes apuntado. Pareciera así que ante la imposibilidad de moldear los tipos de cambio y de interés, para los fundadores del euro la única vía de activar la economía fuera reducir el déficit con objeto de devolver la confianza. Pero las devaluaciones internas mediante la bajada de los salarios no suponen el esperado incremento de las exportaciones, o no al menos al mismo ritmo con el que se sucede la contracción de la demanda y la consecuente caída del producto interior bruto (PIB). Desde Keynes, el crecimiento del desempleo resultado de los déficits comerciales se combate incrementando el gasto público.⁴³ Sin embargo, la apuesta por la inversión como estrategia de crecimiento no fue la opción de las instituciones comunitarias ante la bien conocida crisis de 2008.

2.2. La crisis de la eurozona y el mantra de la austeridad

Friedman insistía en que el gasto público compite con el privado por captar el ahorro, de modo que si un aumento de la deuda pública hace que suban los tipos de interés, ello reducirá la inversión y el ahorro privados. Esta hipótesis fue claramente suscrita en el seno del grupo de los 27 durante la Gran Recesión, pero obviando que la misma fue formulada bajo el presupuesto del pleno empleo.⁴⁴ Además, se eludieron las distintas posibilidades que ofrece el endeudamiento. No es lo mismo que un Estado se endeude para cubrir su gasto corriente o financiar inversiones a largo plazo, que para rescatar entidades bancarias. Operación esta última que además de no agregar nada a las inversiones, limita las capacidades del gobierno para invertir o gastar en ámbitos sociales. Priorizar la reducción de la deuda y del déficit sin mediar una recuperación paralela a través de la inversión era solo una de las distintas opciones políticas ante la crisis financiera, económica y social iniciada en 2008. Los resultados de su implementación eran, desde luego, predecibles.

La crisis financiera global, y la subsiguiente crisis de la eurozona, se tradujeron rápidamente en una contención del gasto público que redundó dramáticamente en una desigualdad ya de por sí enraizada en los países de la vieja Europa. El relato presentado a la ciudadanía fue perverso en muchos de sus elementos. Recordemos la tesis de Reinhart y Rogott, quienes documentaron que cuando la deuda alcanzaba más del 90% del PIB, el crecimiento económico de un país bajaba, deduciendo de ello la necesidad de reducir el déficit y la deuda por todos los medios disponibles, incluyendo los recortes en el gasto social. El trabajo de los grandes gurús de la economía ­neoli-beral, utilizado por la Comisión europea para justificar sus recomendaciones de recortes sociales durante la crisis, fue objeto de una sonada polémica al ser cuestionado por un estudiante de doctorado de la Universidad de Massachusetts, dirigido por los profesores Ash y Pollin. Más concretamente, el joven Herndon defendió, en el cenit mismo de la crisis, el erróneo planteamiento y los fallos de cálculo de los prestigiosos profesores de Harvard, sosteniendo que es el escaso crecimiento el que causa el déficit público y el crecimiento de la deuda, y no al revés.⁴⁵

El sobreendeudamiento de los Estados, nos dijeron, estaba en el origen de todo. Sin embargo, más que la causa, se trataba de una de las muchas consecuencias de una crisis de origen inexorablemente vinculado a unas cada vez más fortalecidas interconexiones financieras a nivel mundial.⁴⁶ Una crisis que resultó necesariamente agudizada por las prioridades europeas de política monetaria, la insuficiente integración económica y la ausencia de un sistema apropiado de regulación y supervisión financiera a nivel supranacional.

Desde principios del pasado siglo, en Estados Unidos la financiación de la vivienda se convirtió en una fuerza desestabilizadora debido a la titulización de hipotecas, a la que contribuyeron de forma definitiva las empresas patrocinadas por el gobierno, que sustituyeron a las pequeñas entidades de ahorro y préstamo como sostén del mercado tras la desregulación de Reagan. A ello se añadió que, a principios de los 2000 y gracias a la Administración Clinton, nuevos actores se incorporaron al mundo de las altas finanzas. Los bancos comerciales, los de inversión y las entidades de crédito hipotecarias se lanzaron a crear empresas integradas de titulización. Además, los nuevos actores no tardaron en subirse al rentable carro de las hipotecas subprime. Pero el problema era cómo financiar el negocio. La solución fue, a su vez, el principal canal de transmisión de la crisis inmobiliaria al exterior y el origen de su mutación en una crisis financiera global. Las entidades de crédito y los bancos de inversión financiaron los cientos de miles de millones de bonos respaldados por hipotecas que tenían en sus balances con pagarés de empresa titulizados. Y en 2008, aproximadamente una cuarta parte de todas las hipotecas titulizadas estaban en manos de inversores europeos. Pero la capacidad de reacción de los bancos frente a una no tan imprevisible crisis del sistema financiero transatlántico divergía notablemente. Los estadounidenses podían esperar el apoyo de la Reserva Federal, pero de darse la crisis ¿qué ocurriría con los bancos europeos?⁴⁷

Según la llamada Teoría de la garantía implícita, existe un vínculo indisoluble entre el riesgo de quiebra de las entidades de crédito y el riesgo de insolvencia de los Estados.⁴⁸ La confianza en los bancos de un país depende, en gran medida, de la confianza en la capacidad y voluntad de su gobierno para rescatar a las entidades con problemas que, a su vez, está condicionada por la existencia de marcos institucionales que reduzcan las posibilidades de que el rescate sea necesario, una reserva especial de fondos para apoyarlo en caso de que tuviera lugar, y de procesos que garanticen que los depositantes recuperarán todo su dinero. Pero a nivel europeo, la integración monetaria no se ha acompañado de una plena integración económica y fiscal. La crisis de 2008 no tardó así en revelar las devastadoras consecuencias de esta asimetría y de la consagración de la UE como “motor de la liberalización económica”.⁴⁹

La respuesta de la UE a la crisis financiera internacional se vehiculó mediante tres grandes instrumentos claramente incardinados a la petrificación jurídica de la estabilidad presupuestaria defendida por las corrientes neoliberales: el PEC revisado (six y two pack),⁵⁰ el mencionado TECG y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE).⁵¹ Junto a la limitación del potencial de los instrumentos de intervención del Estado en la economía que supone el influjo del modelo competitivo de raíz ordoliberal, en el contexto europeo de fragmentación del poder político y de ausencia de una vedadera integración impositiva, la consagración de la estabilidad presupuestaria ahondó en la crisis fiscal del Estado, redundando con ello en la propia de nuestros Estados del bienestar. Recordemos que para que el Estado social pueda desplegar su potencial redistributivo es necesario no solo el reconocimiento de derechos sociales, sino también la garantía de los recursos económicos necesarios para que los mismos sean eficaces. Para ello los Estados pueden, bien elevar y crear impuestos, bien emitir títulos de deuda. En Europa, la decisión de no elevar la presión fiscal sobre el capital desde los Estados dejó como única vía transitable la de la emisión de deuda. Pero, y cerramos así el círculo, la tríada de mecanismos que emergió en el seno de la crisis dificultó mucho dicha posibilidad al instaurar en el corazón de las constituciones nacionales un “monismo económico” presidido por la exigencia de cumplir con los mandatos de déficit y deuda públicos.⁵² La crisis fiscal del Estado se convertió de este modo en crisis presupuestaria y dio lugar, con el tiempo, a una crisis de la garantía y efectividad de los derechos sociales.⁵³ El caso de España fue paradigmático.

3. El desmantelamiento del Estado del bienestar

En España las reformas estructurales, amparadas por la controvertida reforma del art. 135 CE, no fueron más que un eufemismo de la degradación del Estado social.⁵⁴ En abril de 2015, la Asociación Estatal de Directoras y Gerentes en Servicios Sociales advirtió sobre las fatídicas consecuencias de la desregulación laboral, de una fiscalidad débil y regresiva y de los sucesivos recortes y retrocesos en materia de educación, sanidad y servicios sociales.⁵⁵ Por poner solo algunas cifras, entre 2009 y 2016, en valores absolutos, hubo una reducción del gasto sanitario de 5.341 millones €. Por su parte, en valores nominales, la dotación presupuestaria de la educación cayó 4.778 millones € de 2009 a 2016.⁵⁶ El tijeretazo fue sencillamente devastador. Y precisamente por ello las reivindicaciones por elevar muros de contención constitucional frente a las regresiones en materia de derechos sociales no solo eran razonables, sino también necesarias.⁵⁷

3.1. La crisis como raison d’État

La constitucionalización de la estabilidad presupuestaria y la elección de la austeridad como medio para su cumplimiento, dieron lugar a una insostenible erosión del Estado del bienestar en España a través de una cuestionable restricción en la financiación de derechos sociales y un simultáneo impulso del concierto como modo de integración de la iniciativa privada en el sistema de servicios sociales.⁵⁸ En un primer momento, nos enfrentamos a la crisis con un breve periodo de expansión materializado en el Plan Español para el Estímulo de la Economía y el Empleo.⁵⁹ Sin embargo, a partir de la primavera de 2010, el Ejecutivo central optó decididamente por la austeridad. La consolidación fiscal se inició con subidas de impuestos, la reducción de los sueldos de los empleados públicos y la congelación de las pensiones. Y la austeridad se intensificó notablemente con el cambio de Gobierno en noviembre de 2011.⁶⁰ A partir de dos polémicas reformas laborales se facilitó el despido, se flexibilizó la capacidad de las empresas para modificar las condiciones de trabajo y se redujeron las indemnizaciones por despido improcedente.⁶¹ Por su parte, las reformas del sistema de pensiones tuvieron por objeto la contención del gasto mediante la reducción de la cuantía y la obstaculización del acceso al sistema.⁶² El copago, la expulsión de los “sin papeles” del sistema de salud pública y la exclusión de numerosos medicamentos de uso común del Sistema Nacional de Salud, fueron las principales medidas adoptadas en materia sanitaria.⁶³ En educación se aumentó el volumen de alumnado por aula, se redujo la plantilla de profesorado, se limitaron las becas y se incrementó el precio de la matrícula universitaria y en formación profesional.⁶⁴ En materia de dependencia, se redujo la cuantía de las aportaciones económicas básicas del Estado y se suspendió el pago de determinadas prestaciones ya reconocidas.⁶⁵ Todo ello sin olvidar el drama social de los desahucios.⁶⁶

Los recortes en los derechos, ya lo hemos dicho, no eran ni la única ni la mejor de las soluciones posibles.⁶⁷ Existían otras alternativas para la consecución del equilibrio presupuestario, como (aunque no solamente) el incremento de los ingresos a través de una mayor presión recaudatoria, o una robusta política contra el fraude fiscal.⁶⁸ Pero la austeridad fue la ruta que la UE y los organismos financieros internacionales impusieron a los Gobiernos nacionales, entre ellos el español, que utilizó la crisis y la reforma del art. 135 CE como anclajes para asegurar la legalidad constitucional de unas devastadoras regresiones sociales. La crisis se convirtió en parámetro de constitucionalidad en España.⁶⁹ Los recortes sociales a golpe de decreto-ley fueron avalados por nuestro Tribunal Constitucional (TC) quien, sin la preceptiva motivación al respecto, sustrajo los principios rectores de la política social y económica⁷⁰ del límite material del art. 86 CE.⁷¹ Así, por ejemplo, en la Sentencia 139/2016,⁷² el TC descartó que el derecho a la salud pudiera entenderse comprendido entre los límites infranqueables por el Gobierno central en el ejercicio de sus funciones como legislador de urgencia.⁷³ De este modo, el aval de la constitucionalidad de la reforma sanitaria en España respaldó una drástica ruptura de la tendencia universalizadora de la salud en nuestro país.⁷⁴ Se trató, además, de un sonado ejemplo de la restricción de las competencias autonómicas en materia social. Resultado este último con unas catastróficas consecuencias para nuestro Estado del bienestar.

La recentralización competencial en materia social acaecida en España durante la Gran Recesión es bien conocida. Así, por ejemplo, la Sentencia del TC 93/2015⁷⁵ declaró inconstitucional el Decreto-Ley andaluz 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda.⁷⁶ Para el TC español la norma andaluza resultaba incompatible con la regulación estatal sobre la materia, menoscabando por ello el ejercicio que el Estado había hecho de su competencia exclusiva de ordenación general de la economía (art. 131.1 CE). Sin embargo, dicha incompatibilidad fue rebatida por la magistrada Asua Batarrita, que expresó su preocupación frente a la asunción por el Estado de la solución de problemas sociales incluso en el ámbito de materias de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (CCAA). Así lo apuntó también el magistrado Xiol Ríos en su voto particular, quien advirtió de un peligroso proceso de recentralización por la vía de una mutación de la jurisprudencia constitucional sobre la competencia del Estado sobre planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE). Se obstruía de este modo el ejercicio por las CCAA de sus competencias en materia de servicios sociales frente a los más necesitados. Y no sería éste un caso aislado.⁷⁷ En pocas palabras, durante la crisis la estabilidad presupuestaria y la austeridad impuestos desde Europa se erigieron en parámetro de constitucionalidad en España. Si la reforma sometida al control del TC resultaba funcional a dichos objetivos, entonces se consideraba conforme a nuestra Norma Fundamental. Es cierto que la reforma del art. 135 CE consagró una suerte de “razón de Estado” que dio cobertura constitucional a los recortes desde el punto de vista de su urgencia y necesidad.⁷⁸ Además, el margen de actuación era efectivamente estrecho si nos atenemos a la ductilidad de nuestra Constitución económica. Quizás un mejor uso de la proporcionalidad hubiera permitido equilibrar los intereses en conflicto, contribuyendo con ello a la delimitación del contenido de los derechos sociales.⁷⁹ Ahora bien, la proporcionalidad es una herramienta débil, ya que abre camino prácticamente a cualquier regulación e intervención legislativa posible.⁸⁰ Es por ello precisamente que frente a las devastadoras consecuencias en España de la crisis de 2008, las propuestas de reforma constitucional eran pertinentes.

3.2. Reformas constitucionales como límite a las regresiones sociales

Los pactos constitucionales no pueden tener vigencia y eficacia indefinidas.⁸¹ Y la reforma de la CE hace tiempo que está sobre el tapete. En lo que aquí más nos interesa, la posibilidad de modificar el ya reformado art. 135 CE no solo ha ocupado a la doctrina en nuestro país, sino que también ha estado presente en el debate político. Sin embargo, la actual coyuntura, presidida (al menos de momento) por una heterodoxia presupuestaria forzada por la crisis económica y social derivada de la pandemia del Coronavirus, nos lleva a centrar nuestra atención en otros posibles ámbitos de reforma.

a) Límites a la estabilidad presupuestaria e indivisibilidad de los derechos sociales

El 7 de marzo de 2018 el Grupo Parlamentario Mixto y el Grupo Parlamentario de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea presentaron una proposición de ley de reforma del polémico art. 135 CE⁸² sobre la base de la consecuente restricción de la capacidad de las autoridades nacionales para impulsar la economía y desarrollar el Estado social y su demostrado efecto limitador de la autonomía financiera y la responsabilidad fiscal de las CCAA. Para revertir la situación descrita, se instaba una reforma a partir de la cual dar prioridad al gasto en servicios públicos fundamentales. Sin eliminar el principio de estabilidad, se trataba de reforzar los mecanismos de garantía de la educación, la sanidad y los servicios sociales, suprimiendo la preferencia absoluta en el pago de la deuda. La propuesta era interesante pues, al menos a primera vista, pretendía conciliar las exigencias de la estabilidad presupuestaria y las propias de nuestro Estado del bienestar. Además, con carácter previo a la presentación de la iniciativa, parte de la doctrina ya había propuesto incorporar referencias expresas a los principios de solidaridad y cohesión social en el mencionado precepto constitucional.⁸³ El objetivo no era sino garantizar un vínculo indisoluble entre derechos, democracia e imperio de la ley.⁸⁴

A pesar del innegable atractivo de la propuesta, el debate en torno a una nueva reforma del art. 135 CE quizás debiera, al menos de momento, pasar a un segundo plano. La previsión de la suspensión del PEC hasta 2023 aconseja ser cautos al respecto, por si la heterodoxia fiscal hubiera llegado para quedarse.⁸⁵ Es por ello que, a día de hoy, sería preferible fijar la mirada en otros posibles ámbitos de actuación. Y en este sentido no podemos dejar de recordar que la garantía de los derechos sociales en la CE podría reforzarse reconociendo expresamente la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos.⁸⁶ El precepto de anclaje de esta reforma sería el art. 10 CE (dignidad humana), en el que de este modo se consagraría de forma expresa la imposibilidad de un tratamiento de los derechos como compartimentos estancos. Al mismo objetivo podría ayudar además la incorporación en el art. 31 CE (deber de contribución al sostenimiento de los gastos públicos y asignación equitativa de los recursos públicos) de una cláusula de dedicación del máximo de recursos disponibles.⁸⁷ En todo caso, las propuestas más controvertidas siguen siendo las relativas al reconocimiento de la exigibilidad de los derechos sociales y a la consagración constitucional del principio de no regresión.

b) La justiciabilidad de los derechos sociales

Sin olvidar el posible recurso a los principios rectores de la política social y económica como parámetro de constitucionalidad,⁸⁸ en nuestro país el art. 10.2 CE (que exige la interpretación de los derechos constitucionales a la luz del Derecho internacional de los derechos humanos—DIDH—), habría de servir de sustento para la protección de los derechos sociales por su indisoluble conexión con los derechos civiles. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que la vía de la interpretación sigue siendo insuficiente.⁸⁹ Por ello, aún no siendo empíricamente demostrable que la constitucionalización de los derechos sociales suponga un incremento en la inversión,⁹⁰ creemos que existen buenas razones para seguir apostando sino por el pleno reconocimiento en nuestra Carta Magna de todos los derechos económicos, sociales y culturales como verdaderos derechos públicos subjetivos, al menos sí por “un salto de nivel” en la graduación constitucional de algunos de ellos, como el derecho a la salud y el derecho a la vivienda.

Evidentemente, no descubrimos nada nuevo si afirmamos que uno de los peores enemigos de los derechos sociales ha sido su tradicional percepción como derechos diferentes.⁹¹ Esta distinción se ha presentado históricamente como la contraposición entre derechos negativos y positivos, de abstención y de prestación, de libertad y de igualdad. Y en el plano de las garantías, ha sostenido un dogma de devastadoras consecuencias prácticas: su pretendida carencia de eficacia directa. A pesar de los avances,⁹² la “supuesta alergia a la justiciabilidad” y el teórico mayor coste de los derechos sociales son dos premisas de profunda raigambre jurídica en Europa occidental,⁹³ donde los únicos derechos generalmente reconocidos como justiciables son los vinculados a la libertad sindical y a la educación.⁹⁴Aunque la comparación entre Estados revela diferentes enfoques, lo cierto es que no son pocos los países de la UE en los que los derechos sociales o bien no aparecen reconocidos en el texto constitucional o, siendo reconocidos por la Norma Fundamental, no son directamente litigables. Sin pretensión alguna de exhaustividad, estos serían los casos de Austria, Bélgica, Francia, Luxemburgo y Países Bajos. Y aunque con el uso de la locución “(t)oda persona tiene derecho a” se cree la impresión de que se trata de derechos fundamentales individuales, en Italia, Grecia, España y Portugal los derechos sociales reconocidos en los respectivos textos constitucionales rara vez son exigibles.⁹⁵

Desde luego, es habitual que la búsqueda de la supresión de los obstáculos al libre mercado como vía de crecimiento económico se acompañe de una progresiva devaluación jurídica de estos derechos.⁹⁶ Pero la idea de unos derechos sociales no enraizados en la dignidad de la persona como argumento sobre el que sostener una plena dependencia de la actividad legislativa, hace tiempo que resulta difícil de defender.⁹⁷ Y, no podemos olvidarlo, poca duda cabe ya sobre el coste de garantizar cualquier derecho. Todos los derechos demandan recursos para su cumplimiento.⁹⁸ Conjugan un amplio abanico de obligaciones de respeto, protección y satisfacción.⁹⁹ Además, negar la justiciabilidad de los derechos sociales con fundamento en una presunta usurpación judicial de funciones legislativas¹⁰⁰ obvia que, en España, el art. 10.2 CE impone una exégesis de los derechos constitucionales a la luz de un DIDH que, desde hace tiempo, reclama tanto su indivisibilidad e interconectividad, como su carácter progresivo.¹⁰¹

En nuestro país parece así conveniente si no la plena supresión de la concepción escisionista de los derechos que se desprende de nuestra Constitución, sí al menos una cierta actualización mediante el traspaso de algunos principios rectores a su consideración como plenos derechos fundamentales.¹⁰² Se plantea de este modo la posibilidad de un reconocimiento expreso en el texto constitucional como verdaderos derechos subjetivos de, entre otros, los derechos a la salud y la seguridad social,¹⁰³ e incluso el derecho a la vivienda. Ello sin obviar la posibilidad de una simultánea incorporación de algunos derechos nuevos, como el derecho de acceso a servicios sociales que garanticen una protección de la dependencia,¹⁰⁴ el derecho a una renta básica¹⁰⁵ o, lo que nos parece más interesante, el derecho a un mínimo vital.¹⁰⁶

En definitiva, y aunque sin obviar las reticencias frente a este tipo de reformas,¹⁰⁷ la debilidad demostrada por nuestro Estado social frente al neoliberalismo económico desplegado durante la Gran Recesión, y que amenaza con regresar como respuesta a las presiones inflacionarias, el aumento de la deuda pública y el debilitamiento de la recuperación económica post-COVID en el contexto de la guerra de Ucrania, nos llevan a reivindicar la recuperación en España del debate sobre la protección constitucional los derechos sociales. Y en este debate no deberíamos perder de vista las exigencias del DIDH en cuanto a su “no regresividad”.

c) La irreversibilidad de los progresos sociales

La constitucionalización de la irreversibilidad de los derechos sociales ha sido considerada por parte de la doctrina como una “restricción formal y absoluta opuesta a cualquier cambio de política en las leyes y reglamentos”.¹⁰⁸ No creemos, sin embargo, que esta sea la única interpretación posible. El principio de progresividad de los derechos sociales efectivamente no puede concebirse, ni utilizarse, como “un candado constitucional” a la función presupuestaria del Parlamento.¹⁰⁹ No obstante, no se trata esta de una cuestión de blancos o negros. Desde un punto de vista jurídico, no puede aceptarse la irreversibilidad absoluta de los derechos. Pero tampoco su contrario.¹¹⁰

Compartimos aquí con Courtis que “la prohibición de regresividad opera como cláusula de control jurídico del cumplimiento, por parte de los poderes públicos, del mandato del Estado social”.¹¹¹ Además, la regresividad injustificada de los derechos sociales es contraria al DIDH que, en nuestro ordenamiento, ha de operar como parámetro interpretativo ex art. 10.2 CE. Como hemos señalado en otro lugar,¹¹² en virtud de lo dispuesto en su art. 1.1, los Estados parte del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluyendo una alimentación, vestido y vivienda adecuados, así como una mejora continua de las condiciones de existencia. Por tanto, los Estados deben adoptar las medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, esto es, prestar los servicios públicos precisos para satisfacer necesidades básicas. Y como prescribe el propio art. 2.1 PIDESC, estas medidas habrán de abarcar el máximo de los recursos disponibles para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos. En pocas palabras, de conformidad con nuestras obligaciones internacionales, en materia social nuestras autoridades deberían actuar de forma progresiva y utilizando el máximo de recursos disponibles. Tendrían la obligación de satisfacer los niveles esenciales de cada derecho, estando incluso obligadas a garantizar un disfrute lo más amplio posible en caso de insuficiencia de medios, crisis o recesión. La adopción de medidas regresivas tendría así que justificarse en relación con la totalidad de los derechos previstos en el PIDESC y debiendo en todo caso demostrar que se han aplicado tras el examen más exhaustivo de todas las alternativas posibles.¹¹³ No creemos así que pueda rechazarse sin más el reconocimiento constitucional del principio de irreversibilidad de los derechos sociales.

En este sentido se ha propuesto, por ejemplo, la modificación del art. 53 CE para incorporar en el mismo el desarrollo jurisprudencial que, a nivel internacional, se ha hecho hasta ahora sobre la adopción de medidas regresivas en materia social: (i) justificación, temporalidad, razonabilidad y proporcionalidad; (ii) demostración de la valoración de las alternativas existentes; (iii) respeto de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, no discriminación e irretroactividad de disposiciones restrictivas de derechos individuales y de los principios de solidaridad, cohesión y sostenibilidad social; (iv) respeto del contenido mínimo esencial de los derechos sociales como manifestación de la dignidad humana.¹¹⁴ Además, sería igualmente interesante conectar la fiscalización de la diligencia en el ámbito social con la consagración, a nivel constitucional, de un derecho ya reconocido en el ámbito supranacional (art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE), el derecho a una buena administración.¹¹⁵

4. La crisis del Coronavirus: ¿un cambio de paradigma?

Junto a las aquí referidas, las consecuencias sociales de la crisis de 2008 impulsaron en España la formulación de muchas otras propuestas de reforma constitucional, algunas de las cuales pretendían hacer frente a la también mencionada tendencia recentralizadora en materia de servicios sociales.¹¹⁶ La recentralización de las prestaciones sociales no es, desde luego, una cuestión de fácil resolución, como no lo es tampoco la posibilidad de limitar los efectos de la legislación de urgencia (decretos-leyes) sobre los derechos sociales, muy especialmente si tenemos en cuenta la problemática delimitación de su contenido esencial. A tales efectos, la referencia al DIDH es, desde luego, ineludible.¹¹⁷ Ahora bien, como apuntara hace ya casi un lustro Ponce Solé,¹¹⁸ ninguna reforma constitucional debiera verse como “un bálsamo de Fierabrás que vaya a curar todos los problemas que arrastramos en relación con el respeto y efectividad de los derechos sociales”. Cambiar la CE es, sin duda, necesario. Pero la reforma de nuestro texto constitucional en materia de derechos sociales debe producirse en un contexto en el que prime un amplio consenso sobre el potencial expansivo de las políticas de inversión social que nos lleve, de una vez por todas, a asumir que sin la efectiva protección de los derechos sociales no es posible ni la garantía de la libertad, ni el crecimiento económico. Este cambio de paradigma parece estar abriéndose paso en la era postpandemia.

Los recortes no son la única vía de escape a las crisis económicas. Así lo demuestra el viraje de las instituciones comunitarias, de los Estados y de las instituciones financieras internacionales ante la debacle económica y social derivada de la emergencia sanitaria del Coronavirus. Los efectos depresivos del dichoso virus no tardaron en desmantelar la premisa basilar de la técnica de la austeridad expansiva: la afectación del otro. La respuesta fue contundente. Los opositores acérrimos a la intervención pública, los déficits presupuestarios y la deuda, no tardaron en deshacerse de sus directrices neoliberales. La pandemia enmendó la plana a los “guardianes de la ortodoxia presupuestaria”.¹¹⁹

El 13 de marzo de 2020, la Comisión adoptó su Communication on a Coordinated Economic Response to the COVID-19 Outbreak, en la que se anunciaron las distintas alternativas disponibles para hacer frente a la crisis socio-económica derivada de la pandemia a través de ayudas directas a empresas y consumidores.¹²⁰ Seis días después, aprobó un Marco temporal de garantías y salvaguardas para bancos y corporaciones.¹²¹ Ahora bien, las medidas incorporadas en el mismo fueron ampliadas el 3 de abril a otros ámbitos, incluida la protección del empleo mediante el aplazamiento de pagos de impuestos y/o suspensiones de contribuciones a la seguridad social y subsidios salariales para los trabajadores.¹²² Se trataba solo del comienzo. Como sabemos, el Mecanismo de Recuperación y Resilencia, con más de 670.000 € en subsidios no reembosables y préstamos¹²³, acabó por convertirse en el instrumento clave de Next Generation EU. Y a este respecto no está demás recordar que, según la propia Comisión, el objetivo no es sino “animar a los Estados miembros a que favorezcan la contribución al crecimiento del gasto público y la recaudación de ingresos”.¹²⁴

La crisis del Coronavirus parece que nos ha hecho cambiar la perspectiva. Desde la óptica supranacional, la causa es evidente. La pandemia no entiende de fronteras. El 8 de mayo de 2020, la canciller alemana y el presidente francés anunciaron la propuesta de un fondo de recuperación de la economía europea a través de subvenciones no reembolsables. La noticia desbancó súbitamente a la que, durante semanas, se había considerado como la única opción viable: la asistencia mediante créditos condicionados. Recordemos que solo unos días antes, el 5 de mayo, el Tribunal Constitucional Federal alemán (TCF) dictó su polémica respuesta al pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la UE en el asunto Weiss,¹²⁵ que no vino sino a consolidar la ávida repulsa alemana frente a una posible mutualización de la deuda. En su Sentencia, el TCF trazó los límites infranqueables del mandato del BCE, descartando más cambios de los Tratados de forma furtiva.¹²⁶ Y aunque mostró “algo de piedad al señalar que los programas lanzados para la pandemia no eran objeto de control”, lo cierto es que con su Sentencia dibujó las líneas rojas intransitables para Alemania en cuanto a las negociaciones para la reconstrucción, dejando poco margen para los eurobonos.¹²⁷ De hecho, el cumplimiento de las reglas presupuestarias o, en su caso, la reforma de los Tratados, eran las dos alternativas para Merkel.¹²⁸ Pero la ferocidad del virus y la simetría de sus consecuencias socioeconómicas se impusieron sobre los discursos de política económica más ortodoxos. Algo menos de dos décadas después del mencionado Libro Blanco de Delors, la mutualización de la deuda ha aterrizado en Europa.¹²⁹

Por su parte, a nivel nacional debemos tener en cuenta que la apuesta por la inversión y la protección social se extendió en muchos EEMM incluso con carácter previo a su exigencia como condición para la recepción de los préstamos y subsidios europeos. Ello supuso, dicho sea de paso, que el déficit se disparase. Así ocurrió en España, donde en los meses posteriores a la declaración de la pandemia asistimos a la creación de un “Escudo social” con el que se pretendía proteger a los más vulnerables frente a los efectos económicos del Coronavirus.¹³⁰ La aprobación del Ingreso Mínimo Vital supuso uno de los grandes avances en nuestro país en materia de derechos sociales.¹³¹ La suspensión temporal de los desahucios, la prórroga de la duración del contrato de vivienda de uso residencial, la aprobación de créditos, el aplazamiento del pago del alquiler y la garantía de suministros esenciales, insuflaron oxígeno a quienes se encontraban próximos a la hipoxia. Otras medidas de especial relevancia fueron los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo, la prohibición del despido por causas relacionadas con la Covid-19 y la ampliación de la protección por desempleo a la extinción de la relación laboral en el periodo de prueba y a la rescisión voluntaria.¹³² A todo ello se añadieron los subsidios extraordinarios para empleadas del hogar y por finalización de contratos temporales, la contratación temporal de trabajadores del sector agrario, el aplazamiento de las deudas tributarias y las moratorias de las cotizaciones a la seguridad social de los autónomos.¹³³ Todas estas medidas permitieron garantizar la subsistencia de quienes, bajo otras circunstancias, no hubieran soportado el embate. Desde luego, la mayoría puede ser objeto de legítima crítica en atención a factores como su temporalidad reducida, lo limitado de su ámbito subjetivo, la insuficiencia de su cuantía o incluso la demora en su tramitación. Ahora bien, también a nivel nacional el cambio de paradigma resulta difícilmente cuestionable.

Los ímprobos esfuerzos de las instituciones comunitarias y de (la mayoría de) los países europeos por impulsar la expansión en el gasto frente a la crisis de la Covid-19, nos demuestran que la política económica tiene mucho que ver con la ideología. Y frente a la amenaza de un nuevo austericidio en respuesta a la inflación, el aumento de la deuda y del déficit y las subidas de los tipos de interés en el contexto de la guerra de Ucrania,¹³⁴ es el momento de que nuestros representantes se replanteen preguntas ya suscitadas durante los años de auge de la Gran Recesión. ¿Deja la estabilidad presupuestaria margen para financiar programas sociales? La delimitación de la “reserva de lo posible”, ¿es una cuestión de hecho o de preferencias políticas? La irreversibilidad de los derechos sociales, ¿puede actuar como límite (político) al legislador o constituye un impedimento (económico) insostenible para la gobernabilidad del Estado? En caso de admitir la regresión, ¿hasta dónde puede considerarse justificada? ¿Queremos una interpretación constitucional de la(s) crisis o una interpretación económica de la Constitución?¹³⁵

En el nuevo contexto en el que nos encontramos, de incertidumbre respecto de las futuras consecuencias de la guerra de Ucrania, a los ciudadanos nos corresponde asumir nuestra responsabilidad en el control de la política para evitar que la iniciativa privada vuelva a desbancar a lo público y la austeridad, a la inversión. Pero a nuestros representantes corresponde también asumir su parte. A nivel nacional, ello se traduce en el deber de retomar, más pronto que tarde, las discusiones sobre las necesarias reformas de nuestro texto constitucional en materia de derechos sociales. Los derechos sociales son manifestación del poder constituyente y, precisamente por ello, han de limitar la acción del legislador y del resto de los poderes públicos. El Estado social, en definitiva, es Constitución, y como tal también delimita la acción política. Pero seguir confiando en los tribunales para la defensa de nuestro Estado del bienestar plantea muchos problemas, no solo por el carácter reactivo de la actividad jurisdiccional sino, y sobre todo, por su comprensible resistencia a entrar en el ámbito de la economía. Máxime cuando se trata de la jurisdicción constitucional y nos movemos en el resbaladizo terreno de la neutralidad económica, por mucho margen que pueda procurar el principio de proporcionalidad. Es por ello que la reforma de la Constitución de 1978 nos parece necesaria. En estas páginas hemos delineado una posible hoja de ruta a seguir. El reconocimiento constitucional de la indivisilibilidad, la universalidad y la interconectividad de todos los derechos humanos es, sin duda, el necesario punto de partida.

Trabajo desarrollado en el marco de los Proyectos financiados por el Ministerio de Ciencia e Innovación (España) “Vulnerabilidad, derechos sociales y buena e-administración” (PID2020-115760RB-I00DER), dirigido por Alba Nogueira López, y “La Constitución como instrumento de integración de la sociedad y el sistema político” (Ref. PID2020-117503GB-I00), dirigido por Xabier Arzoz Santisteban.

Footnotes