El estado constitucional mexicano: una constelación de autonomías: The Mexican constitutional state: a constellation of autonomies

Abstract

1. Apunte introductorio

El presente texto privilegia una aproximación descriptiva al proceso de surgimiento, evolución, desarrollo y crisis del sistema de órganos constitucionales autónomos (OCAs) en el diseño estatal mexicano. El tema ha sido objeto de estudio por la literatura jurídica y de ciencia política en los años recientes pero el contexto político de los últimos años (2018-2022) ha cambiado de manera relevante las premisas de dichos estudios.

Esto es así porque, como se demuestra en el texto, la estrategia de transformación constitucional impulsada por los gobiernos de la última década del siglo XX y los primeros tres lustros del siglo XXI apostó por la creación y consolidación de esos órganos con autonomía constitucional. Sin embargo, en contrasentido, el gobierno del presidente López Obrador que llegó al poder en el año 2018 y deberá concluir en el año 2024 emprendió un embate político y jurídico en contra de los OCAs.

Este hecho que forma parte de la narrativa final de este trabajo plantea dilemas que subyacen al mismo. ¿El proceso de democratización en México habría sido posible sin estos órganos con autonomía constitucional?; ¿su eventual desaparición o la alteración de su naturaleza jurídica, conformación y funciones implicaría una regresión autoritaria?; ¿se trata de instituciones afines a un modelo económico específico conocido como neoliberal?; ¿se trata de órganos compatibles con modelos económicos con orientación social (o lato sensu de izquierdas)?; ¿la hostilidad hacia los mismos es parte de una estrategia de los gobiernos llamados populistas?; etc.

Estas y otras preguntas —de enorme relevancia en momentos de crisis de los sistemas democráticos que enfrentamos en la actualidad— trascienden al caso mexicano, pero tienen un estupendo botón de muestra en México. De ahí la importancia de la descripción que se ofrece a las personas lectoras.

Cada uno de los apartados de este trabajo, a la vez que narra hechos y decisiones políticas, constituye un mapa para dilucidar sobre las interrogantes planteadas. De esta manera el trabajo reconstruye la evolución del tema en el México contemporáneo, pero va más allá al ofrecer claves de lectura originales sobre la importancia —o, no— de los órganos constitucionales autónomos en los sistemas democráticos y constitucionales que emergieron de las transiciones de la llamada “tercera ola” de democratización.¹

2. El surgimiento de los órganos constitucionalmente autónomos en México

Es sabido que los órganos constitucionales autónomos son creados directamente en las constituciones, mantienen relaciones de coordinación con los otros órganos del estado (incluyendo los otros OCAs), cuentan con autonomía funcional y financiera y atienden funciones que, por su materia o por la coyuntura, se consideran de especial relevancia. No existen en todos los estados democráticos y constitucionales, pero sí en muchos de ellos. En algunos estados organizados bajo un sistema federal, los OCAs pueden ser nacionales y también replicarse en los gobiernos subnacionales.

En el caso de México, los primeros órganos con autonomía constitucional emergieron en un contexto político particular caracterizado por los siguientes elementos: (i) debilitamiento del sistema de partido hegemónico; (ii) apertura económica; (iii) aceleración del proceso democratizador; y (iv) acotamiento del poder presidencial.

a) México fue gobernado durante siete décadas por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), que emergió desde la revolución mexicana y consolidó una hegemonía política que le permitió controlar el poder ejecutivo nacional, el poder legislativo nacional y todos los gobiernos de las entidades federativas. Aunque se celebraban elecciones de manera periódica, la competencia electoral real era prácticamente nula, aunque sí existía rotación de los cargos públicos entre militantes de la misma organización política. Esas particularidades llevaron a Giovanni Sartori a proponer la categoría de “sistema de partido hegemónico” para identificar al sistema político mexicano de aquellos años.²

Sin embargo, con el paso de los años esa hegemonía se fue debilitando. Poco a poco fue emergiendo un sistema de partidos cada vez más competitivo y se fueron creando instituciones electorales confiables. Esas dos variables explican lo que Ricardo Becerra, José Woldenberg y quien esto escribe denominamos “la mecánica del cambio político en México”.³ Los años novena del siglo XX fueron cruciales en ese proceso de debilitamiento del PRI. De hecho, el partido otrora hegemónico perdería su primera gubernatura (Baja California) en 1989, el gobierno de la Ciudad de México y la mayoría parlamentaria en 1997 y la Presidencia de la República en el año 2000.

b) Durante esa década los dos últimos gobiernos del PRI hegemónico —el de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y el de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000)— implementaron reformas que transformaron el modelo económico del país. El primero de ellos impulsó la firma de un tratado de libre comercio con Estados Unidos y Canadá (TLCAN) que transformó las dinámicas de la economía nacional tradicionalmente cerrada y proteccionista.

No es este el espacio para ponderar esa apertura económica pero sí para dejar asentado que fue el punto de quiebre hacia un modelo económico conocido como “neoliberal”.⁴ Dentro del proceso de apertura que sería celebrado con los nuevos socios comerciales en 1993 se dotó de autonomía constitucional al banco central.⁵ De esta manera el Banco de México (Banxico) es el primer OCA en el estado mexicano.⁶

c) El proceso democratizador en México fue lento y pactado. La mecánica del cambio se fue procesando a través de reformas electorales que permitieron fortalecer a las oposiciones que poco a poco fueron ocupando espacios en los órganos de representación política y de gobierno. Una institución clave en ese proceso fue el Instituto Federal Electoral (IFE) —ahora Instituto Nacional Electoral (INE)— creado en 1990 y con plena autonomía constitucional y operativa a partir de 1996.⁷ En su origen se encuentra la fuerte crisis política tras la elección presidencial de 1988 cuando las elecciones todavía fueron organizadas directamente por el gobierno. Seis años después, en 1994, la elección federal sería ya organizada por este organismo “ciudadanizado” en su órgano directivo y con plena autonomía dos años después, en la víspera de la elección intermedia (en la que también estuvo en juego el gobierno de la capital del país) de 1997.

Se trata del segundo OCA del estado mexicano y resultó un actor clave en la organización de aquellos comicios intermedios en los que se fracturó la hegemonía legislativa del PRI y la izquierda (PRD) ganó el gobierno de la Ciudad de México (1997) y tres años más tarde de la elección presidencial en la que se materializó la alternancia con el triunfo electoral del Partido Acción Nacional que llevó a Vicente Fox Quezada a la Presidencia de la República (2000). La autonomía política y la capacidad técnica del IFE permitieron la competencia electoral libre y dotaron de legitimidad y credibilidad a los resultados electorales.

Como parte del proceso democratizador y también del de apertura económica resultaba indispensable fortalecer en México la garantía de los derechos humanos de las personas. Por lo que hace a la democracia es bien conocida la relación entre esa forma de gobierno y el constitucionalismo de los derechos. Por lo que hace en cambio a la relación entre estos últimos y el cambio de modelo económico es necesario advertir que fueron los nuevos socios comerciales —en particular algunos congresistas norteamericanos— quienes advirtieron la precaria protección de los derechos de las personas y la necesidad de atenderla en el marco del acuerdo comercial. De hecho, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) fue el primer tratado comercial con cláusulas explícitas y vinculantes sobre derechos humanos.⁸

En ese contexto también se creó la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en 1990 que obtendría autonomía constitucional en 1999. Se trató entonces del tercer OCA del estado mexicano.⁹

Cabe señalar que, tanto en materia electoral como en materia de protección no jurisdiccional de los derechos humanos, al dotar de autonomía constitucional al IFE y a la CNDH se previó en la constitución que las 32 entidades de la federación mexicana crearan órganos equivalentes en su ámbito competencial¹⁰.

d) Previo a la creación de estos tres primeros OCAs las funciones estatales que les fueron encomendadas pertenecían al Poder Ejecutivo mexicano. La política monetaria, la organización de las elecciones y la protección no jurisdiccional de los derechos humanos eran tareas que dependían del gobierno nacional. Así las cosas, es posible sostener que las reformas constitucionales por las que se otorgó autonomía al Banxico, al IFE y a la CNDH conllevaron a un acotamiento del poder presidencial.

En realidad, el presidencialismo mexicano —por algunos autores calificado como hiperpresidencialista con facultades políticas “metaconstitucionales”¹¹— fue disminuyendo sus poderes también por otros factores¹². Menciono solamente dos muy importantes. Primero, como ya se ha adelantado, la democratización supuso que el partido del Presidente perdiera posiciones políticas y tuviera que convivir y negociar con las oposiciones. Esto fue particularmente relevante desde 1997 hasta 2018 en los que todos los presidentes en turno tuvieron que enfrentar gobiernos divididos en los que su partido no contaba con mayorías parlamentarias.

Por otro lado, tenemos que el poder judicial federal adquirió una relevancia institucional creciente a partir de una profunda reforma constitucional en 1994-1995 cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) adquirió facultades de tribunal constitucional.

De esta manera al iniciar el siglo XXI los presidentes de México tenían menos poder político, menos facultades y más contrapesos que antaño. La activación de los mecanismos propios de la separación de los poderes y los tres OCAs creados en la última década del siglo XX redujeron el poder del presidencialismo mexicano.

3. Órganos Constitutionales Autónomos de segunda y tercera generación

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) tiene a su cargo la importante tarea de generar datos oficiales obligatorios para todos los órganos, autoridades y entidades públicas en México. Sus orígenes datan de los años setenta del siglo XX y, como en el caso de la política monetaria, la organización electoral y la protección no jurisdiccional de los derechos, originalmente se trataba de una dependencia del poder ejecutivo nacional. Eso cambió en el último año del gobierno del Presidente Fox Quezada. Mediante una reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de abril de 2006 se dotó de autonomía constitucional a dicho organismo. De esta manera el INEGI pasó a ser el cuarto OCA del estado mexicano.¹³

Durante el gobierno del Presidente Felipe Calderón (PAN) no se crearon nuevos órganos constitucionales autónomos. Pero en los primeros años del gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto (PRI) se impulsó un ambicioso proyecto de reformas en el marco de lo que se conoció como el “Pacto por México”.¹⁴ Es interesante advertir que, aunque el gobierno no tenía mayorías parlamentarias, logró articular una amplia negociación política que permitió que muchas de esas reformas fueran incluso de rango constitucional. A partir de dichas reformas surgirían seis nuevos órganos constitucionales autónomos. Me limito a enunciarlos con una breve descripción de sus tareas.

El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación fue creado como OCA en 2013. Al igual que en todos los casos anteriores, se trataba de una autoridad que realizaría tareas que antes correspondían a dependencias del gobierno nacional. De hecho, su autonomía constitucional formó parte de una ambiciosa reforma educativa que pretendía transformar los métodos de formación, enseñanza y evaluación de las personas docentes del sector público en México. Su misión sería evaluar la calidad, el desempeño y resultados del sistema educativo nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para garantizar que lo hiciera con independencia y objetividad se le reconoció constitucionalmente autonomía.¹⁵ De nuevo se trató de una decisión que sustrajo facultades importantes al poder ejecutivo en un ámbito estratégico de la gestión gubernamental.

Algo similar sucedió con el otorgamiento de autonomía constitucional al Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). En este caso el marco legal secundario ya había reconocido autonomía a la autoridad en la materia (Comisión Federal de Telecomunicaciones) pero en los hechos se trataba de una autoridad dependiente del gobierno. Sin embargo, también en 2013 se creó el IFT como órgano constitucionalmente autónomo con la importante responsabilidad de regular, promover y supervisar el desarrollo eficiente en los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, además de ejercer de manera exclusiva las facultades en materia de competencia económica en dichos sectores.¹⁶ De nueva cuenta con su creación se acotó de manera relevante la intervención del gobierno en un sector estratégico para la economía nacional.

En el mismo año se creó la Comisión Federal de Competencia Económica como un OCA.¹⁷ Las facultades que le fueron encomendadas orientadas a evitar los monopolios, prácticas monopólicas, concentraciones y demás restricciones al buen funcionamiento de los mercados antes estaban a cargo de otra comisión que dependía de manera estructural y directa del gobierno. Es decir, también era una responsabilidad gubernamental que, en esa medida, pendía del poder presidencial.

Desde el año 2000, durante el mandato del presidente Fox Quezada, el propio gobierno había decidido contar con un mecanismo para medir el resultado de los programas sociales que implementaba y la evolución del fenómeno de la pobreza. Para ello se había creado un organismo gubernamental. Así fue como surgió el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) mediante un acto legislativo. Pero en 2014, en el marco de una reforma electoral mediante la cual el Instituto Federal Electoral pasó a ser Instituto Nacional Electoral, también se otorgó autonomía constitucional al Coneval.¹⁸

Un camino similar transformó la naturaleza constitucional de otro instituto que había sido impulsado como programa de gobierno en el sexenio del Presidente Fox Quezada y que fue evolucionando hasta dar lugar al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI). Primero fue un programa de gobierno, después una autoridad de la administración pública federal, posteriormente un organismo descentralizado y no sectorizado, hasta finalmente pasar a ser un órgano constitucional autónomo en 2014.¹⁹ En ese caso también tuvo lugar una transformación de ámbito competencial porque la autoridad inmediatamente anterior encargada de esas tareas tenía un carácter federal y con la reforma de 2014, además de autonomía, se le concedió el carácter de autoridad nacional.

Una particularidad especial de este instituto es que constituye una autoridad para todos los demás OCAs porque todos son sujetos obligados en materia de transparencia y acceso a la información. Sus decisiones además son de última instancia, lo que lo convierte en la más importante autoridad en la materia a nivel nacional. También en este ámbito, como en materia electoral y la protección no jurisdiccional de los derechos humanos, la autoridad nacional coexiste con autoridades de índole local en cada entidad federativa.

Pero esa no fue la última autonomía constitucional que se otorgó a un órgano de gobierno durante el sexenio del presidente Peña Nieto. La principal renuncia a una potestad muy poderosa por parte del gobierno se verificó en el mismo decreto que la reforma electoral de 2014 que ya fue mencionada. Se trató de la creación de la Fiscalía General de la República como un OCA.²⁰ Hasta entonces la procuración federal de justicia estaba a cargo directamente del gobierno nacional. Ese arreglo institucional había sido muy cuestionado sobre todo desde las oposiciones en turno por el potencial (e históricamente real) uso político de la justicia. Aunque lo cierto es que ese importante paso constitucional no vino acompañado de una reforma institucional al diseño y formas de operación de esa poderosa autoridad ahora constitucionalmente autónoma.

4. Una reflexión sobre el conjunto ²¹

En síntesis, si miramos el diseño institucional mexicano antes de 1993 y lo comparamos con el de 2018 tenemos lo que en un libro sobre el poder ejecutivo ­mexicano subtitulé “del metaconstitucionalismo a la constelación de autonomías”.²² Un poder presidencial sin duda muy poderoso —basta con pensar que tiene bajo su control el uso del presupuesto y a las fuerzas armadas— pero institucionalmente mucho más acotado en sus facultades en algunas áreas estatales estratégicas.

También es cierto que, más allá de su naturaleza constitucional compartida y de que todos los OCAs en el ordenamiento institucional mexicano realizan funciones que alguna vez correspondieron al Poder Ejecutivo, es menester evidenciar algunos rubros que no serán desarrollados en este espacio pero que ayudan a comprender que, más allá del parentesco constitucional, existen muchos temas en los que deben hacerse distinciones.

Para empezar, es importante advertir que los OCAs en México realizan funciones de naturaleza muy diversa —regulatoria, administrativa, cuasi-jurisdiccional, sancionatoria, etc.— por lo que no es posible estudiarlos de la misma manera. Solamente mencionaré cuatro ejemplos. La CNDH es un órgano de protección no jurisdiccional de los derechos humanos cuyas principales facultades son realizar investigaciones y emitir recomendaciones. El INE por su parte es una autoridad administrativa y regulatoria que tiene facultades sancionatorias pero cuyas decisiones pueden ser impugnadas y revisadas ante un tribunal especializado en materia electoral. La COFECE en cambio es una autoridad regulatoria pero también con poderes sancionatorios cuyas decisiones pueden ser controvertidas ante los tribunales ordinarios. Finalmente, el INAI, como ya se adelantaba, es una autoridad de garantía que puede vincular a muchos actores públicos entre los que se encuentran los propios OCAs y sus decisiones no pueden ser combatidas ante la justicia.

Asimismo, es interesante advertir y comparar la manera en la que se integran sus órganos directivos —en algunos casos unipersonales y en la mayoría colegiados—, la forma en la que se nombra a sus integrantes (cuáles son los poderes o entidades facultadas para designarlos y cuáles son los procedimientos atinentes) o el proceso con el que se designa a la persona que los preside (en ocasiones desde un poder externo y en otras al interior del propio OCA) para identificar otras diferencias relevantes.

A los consejeros del INE, por ejemplo, los designa la Cámara de Diputados después de un largo proceso que inicia con una convocatoria pública; posteriormente con la integración de comité ciudadano evaluador de las candidaturas que elabora ternas que serán votadas por los legisladores; pero, si no se logran las mayorías necesarias, interviene la Suprema Corte de Justicia de la Nación para insacular de las ternas a los futuros funcionarios electorales. La presidencia del Consejo General de esa autoridad electoral (integrado por una presidencia y diez personas consejeras) viene determinada desde la propia Cámara de Diputados.

En el caso de la CNDH, en cambio, la titularidad del OCA corresponde exclusivamente a quien la preside, quien es designado por una mayoría calificada en la Cámara de Senadores. De la misma manera se integra un consejo consultivo de diez personas que no tiene facultades de conducción institucional. Su carácter consultivo les permite opinar, pero no adoptar decisiones institucionales.

En el caso del INAI, también previa convocatoria pública como en el caso del INE, designa la Cámara de Senadores a las siete personas comisionadas. En ese caso la Presidencia del Instituto es elegida de manera interna; esto es por los propios comisionados y comisionadas del Instituto.

Finalmente menciono los casos de IFT y Cofece por la designación de las y los comisionados es particularmente compleja. Primero se emite una convocatoria pública; en paralelo se instala una comisión de expertos con representación de otros dos OCAs (Bancomex e INEGI) que prepara un examen; posteriormente las personas aspirantes que cumplen los requisitos deben responderlo; los mejores puntajes se presentan al Presidente de la República quien elabora ternas que se someten a la votación calificada de la Cámara de Senadores. Si las personas senadoras no se ponen de acuerdo será el propio Presidente de la República quien designe. También en esos casos, como en el INE, las presidencias vienen definidas desde el órgano legislativo.

Como puede observarse, más allá de las diferencias, prácticamente en todos los procesos de designación que he descrito se busca —con mayor o menor éxito— reforzar la autonomía del órgano constitucional, ya sea ante el Poder Ejecutivo o ante los sujetos obligados (esto último es particularmente notorio en los casos de Cofece e IFT). Evitar la captura de la autoridad es el objetivo principal que, como veremos, no siempre se logra.

Otro aspecto interesante a resaltar es la manera en la que se articula el sistema de los OCAs a nivel nacional. Ya he adelantado que por ser un país federal es posible e incluso constitucionalmente está establecido que en algunas materias -electoral, transparencia, protección de derechos humanos- existan órganos constitucionales autónomos en las entidades federativas. Aunque también es cierto que, con el paso del tiempo, la tendencia se ha inclinado hacia la centralización —de manera destacada en materias de transparencia y electoral— mediante un complejo sistema de leyes y reglas generales que no es sencillo categorizar. Dichas leyes contemplan reglas y principios que deben tener validez nacional pero que deben ser precisadas e implementadas atendiendo a las particularidades de cada orden de gobierno y entidad federativa.

Una cuestión que también merece la pena ser referida es el carácter más o menos técnico o político de la función de cada OCA. Esto es relevante cuando se problematizan cuestiones delicadas como los riesgos de captura por parte de los sujetos obligados.²³ En su mayoría son órganos técnicos en áreas muy especializadas y eso ha contribuido a que algunos actores políticos los critiquen por “tecnocráticos” y subrayen su idoneidad en contextos políticos “neoliberales”²⁴. De nuevo Cofece e IFT serían ejemplos emblemáticos. También lo serían el Bancomex, el INEGI y el Coneval. Pero también es cierto que, sin dejar de ser técnicos, otros OCAs como el INE o la CNDH, tienen funciones de gran impacto político. Ambas aristas gravitan de manera relevante en las formas de interacción de cada OCA con otros entes estatales y no estatales.

La cuestión de la autonomía presupuestal y la dimensión de sus estructuras también merece un análisis comparado. El INEGI, por ejemplo, no cuenta de forma expresa con autonomía constitucional en materia presupuestal y la estructura orgánica del INE —por citar un caso— es considerablemente mayor a la del CONEVAL. Pero lo cierto es que la autonomía en materia de presupuesto y gestión del mismo es una condición necesaria para su operación en términos, precisamente, de autonomía. Lo mismo vale para la estabilidad en el cargo de sus funcionarios y la salvaguarda de sus derechos salariales y laborales. Los intentos de captura o las presiones que provienen desde el poder político —gobierno y legislativo de manera destacada— suelen articularse en esos ámbitos.

5. Los Órganos Constitucionales Autónomos en los tiempos de la Cuarta Transformación

En 2018 ganó la presidencia de la República Mexicana y la mayoría relativa en ambas cámaras legislativas el Movimiento de Regeneración Nacional (MORENA). El Presidente Andrés Manuel López Obrador, luchador social con formación politológica, ha sostenido que encabezaría una “cuarta transformación” en la historia de México equivalente a la Independencia (1ª mitad S. XIX), la Reforma (2ª mitad S. XIX) y la Revolución mexicana (1ª mitad S. XX). Independientemente de los objetivos y características de esa empresa —que no valoraré críticamente en este texto—, lo cierto es que la misma ha tenido repercusiones en la relación del gobierno y su mayoría legislativa con los OCAs.

La Constitución mexicana establece en su artículo 83 lo siguiente:

El Presidente entrará a ejercer su encargo el 1º de octubre y durará en él seis años. El ciudadano que haya ocupado el cargo de Presidente de la República, electo popularmente, o con el carácter de interino o sustituto, o asuma provisionalmente la titularidad del Ejecutivo Federal, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto.

La disposición es la materialización jurídica de una de las consignas medulares de la Revolución mexicana: “Sufragio Efectivo, no reelección”. Esto significa que el proyecto “transformador” del presidente López Obrador debería consumarse o por lo menos consolidarse en un plazo temporal acotado de seis años (2018-2024). Uno de los principales obstáculos para lograrlo, según su propia narrativa, son los OCAs.

En palabras del presidente de México, los OCAs: son “instrumentos para privatizar y fungen como gobiernos paralelos”. De hecho, a juicio de López Obrador,

los integrantes de esos consejos están subordinados a un grupo o a una corporación económica. Entonces -continua- lo mejor sería que no existieran, no solo nos ahorramos mucho recurso, sino que se fortalece el Estado Nacional, porque esas funciones las puede llevar a cabo el Poder legislativo, el Poder judicial y el Ejecutivo.²⁵

Estas declaraciones datan del año 2020 pero han sido reiteradas en múltiples ocasiones. De hecho, incluso ha anunciado reformas constitucionales para que los OCAs pasen a formar parte de las secretarías del gobierno federal.²⁶

Aunque él mismo ha reconocido que difícilmente dichas reformas serán aprobadas debido a que, al ser constitucionales, se requiere una mayoría calificada de votos en ambas cámaras legislativas —con la que no cuenta la coalición gobernante— por otros medios ha emprendido una campaña política y administrativa para cooptarlos, amedrentarlos o desaparecerlos. Su tesis es que los OCAs son producto del periodo neoliberal que la “cuarta transformación” ha venido a desmantelar.

Centralización y austeridad son las dos palancas del discurso presidencial. Para mostrarlo conviene recurrir a una cita más de sus palabras:

[propondré] una reforma administrativa para ajustar al gobierno a las nuevas circunstancias, que no tengamos toda esa dispersión, todos esos organismos autónomos. La mayoría no hacen nada, solo cuando se trata de defender intereses creados y ganan muchísimo. Fueron los que se ampararon para poder ganar más que lo que gana el presidente.²⁷

Esta última referencia nos permite describir de manera sucinta algunas de las acciones emprendidas desde el gobierno en contra de los OCAs en lo general y en algunos casos en lo particular. Advierto que no seguiré un orden cronológico sino temático con afanes ejemplificativos pero no exhaustivos.

La reducción de los salarios de los integrantes de los diferentes entes públicos mexicanos se decretó mediante una Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos y de Austeridad Republicana²⁸. La pretensión de la mayoría legislativa que la aprobó era que las restricciones y topes salariales establecidos en la misma no solo valieran para las y los servidores públicos del gobierno sino también para las personas funcionarias de los órganos con autonomía constitucional. El fundamento constitucional de esa decisión se encuentra el art. 127 que señala lo siguiente: “Ningún servidor público podrá recibir remuneración (…) mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente”.

La disputa jurídica se basó en que el tope salarial fue establecido, sin argumentación ni justificación alguna, por el propio Presidente. Por lo mismo, diversos funcionarios —del Bancomex, el INE, la Cofece e incluso del Poder Judicial— interpusieron recursos de amparo ante la justicia federal. Al obtener dicha protección judicial quedaron expuestos ante una campaña política de desprestigio por parte del gobierno mexicano. El propio Presidente López Obrador se encargó de señalar con nombre y apellido a los servidores directivos que los órganos constitucionales autónomos que lograron las suspensiones judiciales a la reducción salarial²⁹.

Otro frente de acción y confrontación ha sido la reducción presupuestal a los diferentes OCAs y de manera especial al Instituto Nacional Electoral que, paradójicamente, organizó con excelentes resultados las elecciones de la que emanó el actual gobierno y sus bancadas legislativas (2018 y 2021). De hecho, en términos de confrontación y descalificación pública ha sido el organismo con autonomía constitucional más denostado por el gobierno. Tan es así que se han organizado eventos internacionales y publicado manifiestos “en defensa del INE”³⁰.

La autoridad electoral también ha tenido que enfrentar fuertes recortes presupuestales impulsados desde el gobierno. Los mismos han sido aprobados por la mayoría legislativa de la coalición gobernante en la Cámara de Diputados —instancia constitucionalmente competente para aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) anualmente— y han sido combatidos por la autoridad electoral mediante controversias constitucionales ante la SCJN. El argumento de la autoridad electoral es que esos recortes excesivos e injustificados ponen en riesgo la organización de sus tareas constitucionales. La defensa judicial de los recursos necesarios para operar ha escalado la tensión del gobierno con el propio INE y de paso, inevitablemente, con la Suprema Corte que, en el año 2022, dio la razón a la autoridad electoral y declaró la invalidez del decreto por el que se expidió el PEF en lo concerniente al presupuesto de esta última.

La presión mediática y política en los casos de otros OCAs ha sido menor porque el gobierno optó por una estrategia de cooptación. El caso más elocuente es el de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos que durante el gobierno del Presidente Peña Nieto y los primeros meses del gobierno de López Obrador había jugado un papel muy relevante de contrapeso y denuncia en particular ante casos de violaciones a los derechos humanos cometidas por las fuerzas armadas ejerciendo tareas de seguridad pública.³¹ La coalición gobernante aprovechó que el primer mandato del entonces presidente de ese OCA concluiría en noviembre de 2019 para designar de manera espuria a una persona incondicional del gobierno.

Recordemos que en el caso de la CNDH la presidencia lleva por sí sola la titularidad de todo el organismo. El nombramiento fue espurio porque la persona designada no alcanzó las dos terceras partes de los votos en el Senado. En el video que registra la votación consta que la persona designada obtuvo 76 votos y, aunque el Presidente del Senado de la coalición gobernante sostuvo que habían votado 114 legisladores, en realidad votaron 116. A pesar del escándalo político y mediático, el Presidente de la República se aprestó a felicitar a la designada. La designación provocó la renuncia inmediata de la mitad de las personas integrantes del consejo consultivo de la CNDH.³²

El caso de ese órgano no jurisdiccional de garantía de los derechos humanos es elocuente para recordar el sentido de las autonomías constitucionales. El silencio o la cercanía de la CNDH ante presuntos hechos graves de violaciones a los derechos humanos sucedidos durante el gobierno de López Obrador se mostró clamoroso cuando la Presidenta de la CNDH en septiembre de 2022 se manifestó públicamente a favor de la militarización de la seguridad pública y se opuso—a pesar de la petición de la mayoría de las personas integrantes del Consejo Consultivo—a interponer una acción de inconstitucionalidad ante la SCJN en contra de la ley que la decretó³³.

Como consecuencia nueve de los diez integrantes del consejo consultivo emitieron un comunicado público en el que manifestaron su desacuerdo y reclamo porque la decisión de la CNDH “no considere el marco constitucional, los acuerdos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por México ni las diversas sentencias y criterios de la materia”. Lo escribieron pensando en “las víctimas pasadas, actuales y potencialmente futuras víctimas que podría generar el paso de la Guardia Nacional bajo la tutela militar”.³⁴

El control de los nombramientos también ha sido utilizado para dejar incompletos los órganos de dirección de algunos OCAs. En concreto, el Presidente de la República se ha resistido a enviar al Senado las ternas con las personas candidatas a integrar los consejos directivos de la Cofece y al IFT tras la conclusión del mandato de algunos de sus integrantes. El argumento ha sido el mismo: se trata de autoridades que responden al proyecto neoliberal y a intereses económicos inconfesables. Así que, ya sea por captura o por omisión, el gobierno ha encontrado la manera de entorpecer o incluso impedir que esos entes reguladores con autonomía constitucional ejerzan sus facultades.

He dejado para el final la decisión en contra de un órgano constitucional autónomo que se verificó primero. Decidí hacerlo porque es el caso más elocuente. El 16 de abril de 2019, el Presidente emitió un memorándum en el que afirmó que: “las reformas conocidas como estructurales y la agenda impuesta desde el extranjero durante el periodo neoliberal no han dejado más que pobreza, violencia, corrupción y malestar social”.³⁵ Ese era el caso de la reforma educativa. Por lo tanto, mediante ese documento —sin fundamentación ni motivación alguna— ordenó, entre otras cosas, que las “instancias del Poder Ejecutivo Federal involucradas dejarán sin efecto todas las medidas en las que se haya traducido la aplicación de la llamada reforma ejecutiva”.³⁶ El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación tenía las horas contadas.

En efecto, el 15 de mayo de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una nueva reforma en materia educativa mediante la cual el INEE desaparecería y sería sustituido por un organismo público descentralizado del gobierno federal. En ese momento, la coyuntura y el contexto, permitieron que el gobierno federal contara con los votos necesarios para reformar a la constitución.

6. Reflexión final

He optado por usar un tono que privilegia la descripción sobre la opinión al escribir este texto. Me pareció que adoptar esa estrategia sería más objetivo y útil para las personas lectoras. A partir de las preguntas planteadas en la introducción y teniendo como referente el caso mexicano es posible constatar que el proceso democratizador vino acompañado de una transformación institucional en sede constitucional que fue acotando el poder presidencial en áreas relevantes.

De hecho, es posible sostener que la democratización se acompañó de un desmantelamiento del hiperpresidencialismo que caracterizó a México durante gran parte del s. XX. Pero también es cierto que ese acotamiento fue funcional para el modelo económico neoliberal. El inicio de las reformas constitucionales por las que se dotó de autonomía constitucional a los primeros OCAs (Banco de México, Instituto Nacional Electoral y Comisión Nacional de los Derechos Humanos) coincidió en el tiempo con la adopción de políticas orientadas a la apertura económica y la privatización de importantes sectores de la economía mexicana.

Esa coincidencia es la premisa que sustenta la embestida política y jurídica del gobierno mexicano electo en 2018 en contra de ese diseño constitucional. Para el Presidente López Obrador, la creación de los OCAs tuvo como efecto un debilitamiento del estado mexicano y mermó su capacidad para gobernar sobre todo en el ámbito de la economía nacional. Esa confusión entre estado y gobierno ha sido funcional a una estrategia para concentrar facultades de nueva cuenta en sede presidencial.

Por eso el desmantelamiento, cooptación y confrontación hacia los órganos constitucionales autónomos por parte del gobierno puede ser interpretado como un retroceso hacia los tiempos del régimen hiperpresidencialismo. Eso no implica necesariamente una regresión autocrática pero abona en esa dirección. Esto es así porque supone una mayor concentración del poder y un debilitamiento de los mecanismos de control y contrapeso.

Footnotes